Opinia separată a celor patru judecători de la CCR: Consiliul Superior al Magistraturii nu și-a îndeplinit obligația legală de avizare a proiectului Legii privind pensiile magistraților / Lipsă de colaborare loială

Patru judecători ai Curții Constituționale afirmă, într-o opinie separată, că Guvernul și-a îndeplinit obligația legală de solicitare a avizului Consiliului Superior al Magistraturii, iar CSM este cel care nu și-a îndeplinit obligația legală de avizare a proiectului Legii privind pensiile magistraților.

“(…) absența avizului la legea privind pensiile magistraților se înscrie în coordonatele nerespectării atribuției legale a CSM de avizare ceea ce reflectă și o lipsă de colaborare loială a autorității avizatoare”, se arată în opinia semnată de președinta CCR, Simina Tănăsescu, și de judecătorii Asztalos Csaba, Dacian Cosmin Dragoș și Iuliana Scântei.

Decizia de neconstituționalitate a legii privind pensiile magistraților a fost adoptată cu un vot de 5 la 4. Motivarea deciziei a fost publicată vineri, 7 noiembrie.

Decizia de neconstituționalitate a fost susținută de judecătorii Cristian Deliorga, Gheorghe Stan, Mihai Busuioc și Mihaela Ciochină și de judecătorul Gheorghe Stan, care a formulat o opinie concurentă – adică a fost de acord cu decizia, dar a motivat-o în alt fel.

Potrivit opiniei separate, decizia majoritară semnată de judecătorii “a realizat un veritabil reviriment jurisprudențial fără a fi îndeplinite condițiile consacrate în jurisprudența Curții”.

Citește și:

• EXPLICATIV Ce a admis și ce a respins CCR la legea privind pensiile speciale ale magistraților

Potrivit celor patru judecători, “Guvernul avea competența legală de a-și asuma răspunderea în fața Parlamentului asupra Legii pentru modificarea și completarea unor acte normative din domeniul pensiilor de serviciu chiar în lipsa comunicării avizului consultativ al CSM, întrucât acesta fusese solicitat de inițiator potrivit legii. Absența unui aviz în acest termen (30 august-1/3 septembrie) se înscrie în coordonatele nerespectării atribuției legale a CSM de avizare ceea ce reflectă și o lipsă de colaborare loială a autorității avizatoare, CSM, în cadrul procesului de legiferare”.

Argumentele celor patru judecători care au formulat opinia separată, mai jos:

• Prin adresa Consiliului Superior al Magistraturii comunicată ex officio prim-ministrului (înregistrată sub nr.9356/24 iunie 2025) se arată că „CSM a luat act de informațiile apărute în spațiul public referitoare la măsurile preconizate de autoritatea executivă în vederea reducerii deficitului bugetar, unele dintre aspectele vizate de acestea putând implica și modificări în privința unor elemente esențiale ale statutului judecătorilor și procurorilor”. Făcând referire la rolul constituțional al CSM de garant al independenței justiției și la dialogul interinstituțional onest și transparent dintre instituțiile statului  se subliniază necesitatea implicării CSM în orice demers normativ care vizează aspectele antereferite, a asigurării consultării prealabile a CSM cu privire la măsurile preconizate și a disponibilității CSM de a participa de urgență la dialogul instituțional.
• Cu adresa nr.5/7032/29.07.02025 prim-ministrul a transmis spre consultare Consiliului Superior al Magistraturii, Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție și Înaltei Curți de Casație și Justiție „tabelul comparativ aferent propunerii pentru modificarea legislației privind pensiile de serviciu din domeniul justiției” și a solicitat comunicarea unui punct de vedere referitor la propunerile legislative formulate.
• Consiliul Superior al Magistraturii a transmis răspunsul său la data de 30 iulie 2025, prin care a învederat că „materialul transmis nu constituie un proiect de lege inițiat și asumat de către ministerele cu competențe în acest domeniu, în conformitate cu HG nr.561/2009 (…). De asemenea, propunerile comunicate nu reprezintă nicio formă de inițiativă legislativă care să fie elaborată la nivelul autorității legiuitoare, în acord cu procedurile parlamentare”. Se menționează că prim-ministrul nu are abilitatea legală să inițieze un astfel de demers, motiv pentru care răspunsul formulat nu constituie un aviz consultativ în sensul art.39 alin.(3) din Legea nr.305/2022. Se atrage atenția că pensiile de serviciu ale magistraților fac obiectul Legii nr.282/2023, care a realizat o reformă substanțială în acest domeniu. Se concluzionează că CSM „nu poate fi părtaș la desfășurarea unei proceduri nelegale de adoptare a unui act normativ care vizează sistemul justiție și care, în esență, este doar o simulare de consultare a autorității judecătorești”.
• Ministerul Muncii, Familiei, Tineretului și Solidarității Sociale, sub semnătura secretarului general adjunct, a transmis proiectul de lege către Consiliul Superior al Magistraturii prin adresa nr.1141/AGN/20.08.2025, solicitând punctul de vedere al CSM / președintelui CSM.
• Cu adresa nr.08/AGN/22.08.2025, Ministerul Muncii, Familiei, Tineretului și Solidarității Sociale, sub semnătura secretarului general adjunct, a revenit și a solicitat, în mod expres, președintelui CSM avizul asupra proiectului de lege ce face obiectul controlului de constituționalitate, „conform atribuțiilor specifice instituției dumneavoastră”.
• Raportat la solicitările Guvernului, la data de 22 august 2025, Secțiile Consiliului Superior al Magistraturii au hotărât convocarea adunărilor generale ale judecătorilor și procurorilor pentru intervalul 26-27 august 2025, în vederea exprimării unui punct de vedere referitor la proiectul de lege. Pe de altă parte, președinta Consiliului Superior al Magistraturii a exprimat în mass-media poziția instituțională referitoare la proiectul de lege. În perioada 26-29 august 2025, prin trei comunicate de presă, CSM a anunțat că activitatea instanțelor „se va desfășura potrivit celor stabilite prin hotărârile adunărilor generale, informații suplimentare referitoare la acest aspect regăsindu-se pe portalul fiecărei instanțe de judecată”, iar cu privire la parchete s-a precizat că acestea adoptă o formă de protest în raport cu promovarea de către Guvern a proiectului de act normativ privind pensiile de serviciu ale magistraților. Ca atare, se poate observa că proiectul de lege a suscitat un interes deosebit atât la nivelul instanțelor și parchetelor, cât și la nivelul CSM, fără a se concretiza și într-un punct de vedere transmis Guvernului ca răspuns la solicitarea sa.
• Conchizând, Consiliul Superior al Magistraturii s-a întrunit și a hotărât convocarea adunărilor generale al judecătorilor și procurorilor, fapt ce a rezultat în adoptarea de către acestea a unor declarații comunicate public, dar nu și în redactarea și transmiterea unui aviz către Guvern. Avizul nu a fost adoptat/comunicat Guvernului nici înainte de depunerea proiectului de lege la Parlament, nici ulterior acestui moment.
• Trebuie precizat că în cadrul aceleiași etape de avizare au fost solicitate avize și Consiliului Legislativ, precum și Consiliului Economic și Social. Consiliul Economic și Social a avizat proiectul de lege la data de 29.08.2025 (Avizul nr.5095/29.08.2025). Consiliul Legislativ a avizat proiectul de lege la data de 29.08.2025 (Avizul nr.608/29.08.2025). Legea a fost înregistrată la Parlament la data de 29.08.2025, în absența doar a avizului CSM și înainte de expirarea termenului de 30 de zile prevăzut de art.33 din Legea nr.305/2022.
• Pe cale de consecință, Guvernul și-a îndeplinit obligația legală de solicitare a avizului Consiliului Superior al Magistraturii, iar Consiliul Superior al Magistraturii nu și-a îndeplinit obligația legală de avizare a proiectului Legii pentru modificarea şi completarea unor acte normative din domeniul pensiilor de serviciu.
• Din punct de vedere constituțional, trebuie analizat în ce măsură faptul că în procedura legislativă inițiată de Guvern, acesta nu a așteptat expirarea termenului legal de avizare (de 30 de zile), ci doar aproximativ o treime din acest termen, înainte de înaintarea proiectului de lege către Parlament pentru angajarea răspunderii Guvernului constituie o încălcare a rolului constituțional al CSM astfel cum acesta este definit de art.133 alin.(1) din Constituție.
• Curtea a stabilit că atribuția Consiliului Superior al Magistraturii de avizare este de natură legală și trebuie circumscrisă numai la actele normative care privesc în mod direct organizarea şi funcţionarea autorităţii judecătoreşti pentru a nu se ajunge la denaturarea rolului Consiliului Superior al Magistraturii (Decizia nr. 901/2009). Guvernul nu are obligaţia constituţională sau legală de a solicita avizul Consiliului Superior al Magistraturii în alte materii decât activitatea autorităţii judecătoreşti, iar Consiliul Superior al Magistraturii nu are abilitarea legală de a emite un astfel de aviz (Decizia nr.63/2017, par.107). În aceeași decizie Curtea a precizat și că, în virtutea principiului separaţiei puterilor, Parlamentul şi Guvernul au competenţa de a institui, modifica şi abroga norme juridice de aplicare generală, în vreme ce instanţele judecătoreşti, Ministerul Public şi Consiliul Superior al Magistraturii au misiunea constituţională de a realiza justiţia, în temeiul art. 126 alin. (1) din Constituție şi nicidecum un rol în activitatea de elaborare a actelor normative, prin participarea la procedura de legiferare (Decizia nr.63/2017, paragrafele 110 și 111).
• Guvernul are întotdeauna obligația să solicite avizul Consiliului Superior al Magistraturii cu privire la actele normative care privesc organizarea și funcționarea autorității judecătorești; în cazul proiectelor de lege obligația subzistă pentru „faza anterioară dezbaterii parlamentare”.
• Dar, Curtea Constituțională a statuat că nesolicitarea avizului Consiliului Superior al Magistraturii cu privire la actele normative bugetare ce vizează domeniul justiţiei nu contravine Constituției. Curtea a argumentat că „acceptând teza susţinută de Consiliul Superior al Magistraturii s-ar ajunge la situaţia ca o instituţie care are drept rol garantarea independenţei justiţiei să stabilească şi să cenzureze chestiuni care ţin de gestionarea bugetului la nivel naţional, cu alte cuvinte ar realiza un control de oportunitate bugetară, ceea ce este inadmisibil”. (Decizia nr.901/2009 și Decizia nr.900/2020, paragrafele 71 și 72). De altfel, o lege privind impozitarea suplimentară a pensiilor care depășesc un anumit cuantum (printre care, implicit, a pensiilor de serviciu ale magistraților) nu are ca obiect de reglementare statutul magistraţilor, iar, în procedura de adoptare a acesteia, legiuitorul nu avea obligaţia constituţională sau legală de a solicita avizul Consiliului Superior al Magistraturii, astfel că nu poate fi reţinută încălcarea art. 134 alin. (4) din Constituţie (Decizia nr.900/2020, paragraf 72).
• Avizarea actelor normative de către Consiliul Superior al Magistraturii nu poate constitui o normă de referinţă de sine stătătoare în cadrul controlului de constituţionalitate, fiind de sorginte legală. Rezultă că nu există o obligație constituțională expresă a Guvernului de a  solicita avizul CSM, ci una legală. Ca atare, nesolicitarea acestui aviz de natură legală al Consiliului Superior al Magistraturii poate constitui o încălcare a art. 1 alin. (5) raportat la art. 133 alin. (1) din Constituție. Dar, în cazul de față, acest aviz a fost solicitat de Guvern. Prin urmare, nu se poate reține încălcarea prevederilor constituționale menționate.
• Potrivit jurisprudenței constante a Curții Constituționale însă, nu este obligatorie și obținerea unui aviz, iar procedura legislativă nu poate fi obstrucționată de pasivitatea autorităților avizatoare (a se vedea, în acest sens, Decizia nr.139/2019, paragraf 84, Decizia nr.16/2023, paragraf 41 sau Decizia nr.284/2023, paragraf 48). În continuarea acestei idei, Curtea Constituţională a statuat – în mod constant până la prezenta decizie adoptată cu majoritate de voturi – și că lipsa avizului din partea autorităţilor publice solicitate să îl emită nu conduce în mod automat la neconstituţionalitatea legii asupra căreia acesta nu a fost dat, întrucât ceea ce prevalează este obligaţia Guvernului de a-l solicita. Împrejurarea că autoritatea care trebuie să emită un astfel de aviz, deşi i s-a solicitat, nu şi-a îndeplinit această atribuţie constituie o înţelegere greşită a rolului său legal şi constituţional, fără a fi însă afectată constituţionalitatea legii asupra căreia nu a fost dat avizul (a se vedea Decizia nr. 383/2011, paragraful I.3, Decizia nr. 574/2011, paragraful I.2 şi Decizia nr. 575/2011, paragraful IV.A.2., Decizia nr. 455/2018, paragraful 68 sau Decizia nr.221/2020, paragraful 60).
• Cu privire la intervalul temporal în care CSM trebuie să emită avizul, se constată că acesta se emite „în termen de 30 de zile de la sesizare. Depășirea de către Consiliul Superior al Magistraturii a termenului de emitere a avizului nu afectează valabilitatea actului” [art.33 alin.(2) din Legea nr.305/2022].
• În dezacord cu decizia majoritară care a realizat un veritabil reviriment jurisprudențial fără a fi îndeplinite condițiile consacrate în jurisprudența Curții, considerăm că Guvernul nu are obligația constituțională de a aștepta avizul CSM dincolo de limita termenului prevăzut de art.33 alin.(2) din Legea nr.305/2022. În virtutea principiului colaborării loiale dintre autoritățile publice, se reține că în procedura de avizare a actelor normative autoritățile publice trebuie să conlucreze și nu să întârzie adoptarea acestora. Termenul de 30 de zile este stabilit de legiuitor și nu de constituant. El a fost adoptat mai ales în considerarea unor proiecte legislative complexe, precum codurile. El nu are și nu poate avea o semnificație dilatorie în contextul adoptării actelor normative, mai ales atunci când este utilizată o procedură reglementată la nivel constituțional cu termene scurte, precum cea a angajării răspunderii Guvernului prevăzută de art.114 din Constituție. Termenul de 30 de zile precizează obligația CSM de a emite cu celeritate respectivul aviz. Orice altă interpretare a semnificației juridice și, mai ales, constituționale, a acestui termen legal ar acorda autorităților avizatoare o putere implicită de decizie, neprevăzută de lege ori Constituție, efectul generat ducând la întârzierea procesului legislativ și, chiar, la limitarea competenței de legiferare a Parlamentului. În procedura legislativă pot fi uneori necesare și avize ale altor autorități publice, cum ar fi CSAT ori BNR, pentru care nici Constituția și nici legea nu au stabilit un termen înlăuntrul căruia să trebuiască a fi emise respectivele avize. Neobținerea unui astfel de aviz corelată cu o așa-zisă obligație a inițiatorului proiectului de lege de a nu legifera în lipsa avizului ar avea drept consecință juridică imposibilitatea finalizării procedurii legislative, ceea ce ar echivala cu transferarea competenței decizionale de la Parlament ori Guvern la autoritățile avizatoare.
• Astfel, faptul că Guvernul nu a așteptat împlinirea termenului de 30 de zile în care CSM putea emite respectivul aviz nu înseamnă că nu a acordat un interval de timp suficient acestuia pentru a-și putea exercita atribuțiile legale. Pe de altă parte, termenul de 30 de zile nu are o relevanță constituțională, ci una pur legală ce nu impune obligații în sarcina Guvernului, ci doar a CSM în sensul că are competența de a emite un astfel de aviz în cel mult 30 de zile (și nu după împlinirea termenului). Faptul că nu a emis un aviz într-un termen rezonabil raportat la data sesizării sale și la complexitatea actului normativ ce trebuia avizat, în condițiile în care în discuție era o procedură de angajare a răspunderii Guvernului reglementată de Constituție cu termene imperative și scurte, nu face altceva decât să demonstreze că acest termen a fost folosit de CSM cu scop dilatoriu, ceea ce nu este permis în procesul de avizare a actelor normative, proces cu caracter tehnic eminamente subsumat deciziei politice de a iniția ori de a adopta un act normativ de reglementare primară.
• Autoritățile publice avizatoare nu pot să întârzie sau să împiedice derularea unei proceduri de natură constituțională și să opună Guvernului necesitatea curgerii întregului interval temporal în care trebuie să emită respectivul aviz pentru ca Guvernul să își poată angaja răspunderea în condițiile art.114 din Constituție. În cauză, poziția președintelui și a altor membri CSM era cunoscută și exprimată public, ceea ce înseamnă că eventuala prevalare de necesitatea curgerii termenului de avizare este o chestiune mai degrabă formalistă, decât de substanță. De altfel, CSM nu a procedat la emiterea avizului nici ulterior depunerii legii la Parlament, deși în privința sa nu opera nicio împiedicare de a transmite acest aviz, indiferent de propria apreciere asupra efectivității sau nu a opiniilor exprimate. Sub acest aspect trebuie reținut că natura sa juridică este aceea de aviz consultativ emis în baza unei atribuții de rang legal. Această natură juridică este cea care determină regimul juridic aplicabil și efectele sale juridice. Scopul său este acela de a oferi o perspectivă tehnică, profesională, asupra proiectului de lege și nu acela de temporiza adoptarea unei legi ori ordonanțe a Guvernului. Avizatorul (emitent al unui aviz consultativ) nu decide și nici nu poate împiedica autoritățile decidente, indiferent de soluțiile legislative pe care acestea doresc să le promoveze. În exercitarea atribuției legale de avizare pentru care legea prevede și un termen pentru transmiterea avizului în sarcina avizatorului și nu a inițiatorului, considerăm că avizatorul, în deplină loialitate constituțională, raportându-se la conținutul și complexitatea actului normativ supus avizării, trebuie să depună toată diligența în a oferi informații detaliate, corecte, cât mai complete și documentate, pentru a sprijini adoptarea unei legi de calitate, care să asigure securitatea juridică a cetățenilor, după cum inițiatorul și decidenții au obligația ca, în deplină loialitate constituțională, să depună toată diligența de a se informa cât mai detaliat, corect și complet, inclusiv prin solicitarea avizelor legale și de a cumpăni decizia lor pentru a adopta o lege de calitate, care să asigure securitatea juridică a cetățenilor.
• În lumina condițiilor constituționale ale angajării răspunderii și calendarului menționat, perioada de așteptare a inițiatorului (22-29 august) poate fi apreciată ca fiind rezonabilă. Guvernul avea competența legală de a-și asuma răspunderea în fața Parlamentului asupra Legii pentru modificarea și completarea unor acte normative din domeniul pensiilor de serviciu chiar în lipsa comunicării avizului consultativ al CSM, întrucât acesta fusese solicitat de inițiator potrivit legii. Absența unui aviz în acest termen (30 august-1/3 septembrie) se înscrie în coordonatele nerespectării atribuției legale a CSM de avizare ceea ce reflectă și o lipsă de colaborare loială a autorității avizatoare, CSM, în cadrul procesului de legiferare.