Deficitul bugetar: vom călca pe greblă? (Op-ed de Lucian Croitoru)

Mărimea sectorului guvernamental ar trebui să rezulte din cererea firescă pentru acele bunuri și servicii pentru care nu există stimulente pentru a fi oferite de piață. Acest criteriu ne arată că există două viziuni extreme referitoare la mărimea guvernelor, măsurată ca pondere a veniturilor (cheltuielilor) bugetare în PIB. Una este a celor ce cred că piața poate oferi orice bun și serviciu. Cealaltă este a celor ce cred că dezvoltarea unei țări depinde de atingerea de către sectorul bugetar a unei anumite dimensiuni relativ mari; adică o extindere a sectorului guvernamental dincolo de magnitudinea permisă de ceea ce este conținutul său legitim, și anume bunurile și serviciile pe care piața nu are stimulente pentru a le oferi.   

În acest articol vreau să mă refer la această din urmă viziune, întrucât ea a devenit predominantă de mult timp, nu numai în rândul economiștilor, dar, poate spre surprinderea multora, nu și a mea, și printre cei angajați în marile corporații și chiar în alte părți ale sectorului privat. Nu putem rămâne indiferenți la extinderea acestei concepții, care, în opinia mea, nu numai că sare calul, dar este nocivă, pentru că, aplicată, afectează calitatea vieții noastre, a tuturor.

Este important să menționez că grupul celor ce doresc un sector public extins nu este omogen, nici dacă avem în vedere specialiștii, nici dacă avem în vedere publicul larg. Iar pentru discuția de aici, lipsa de omogenitate a grupului este importantă. Unul dintre criteriile care face diferența este viziunea despre deficitul bugetar. Astfel, între cei ce doresc un sector public extins către anumite limite relativ înalte, adică un rol mai mare pentru stat în societate, unii nu văd o problemă în persistența unui deficit bugetar mare sau în promovarea unor politici fiscale prociclice. Deficitul bugetar de 9 la sută din PIB, pentru care ne penalizează piețele, este rodul unor astfel de concepții.

Însă ceea ce este chiar mai îngrijorător din perspectiva menținerii libertății economice și, astfel, a sănătății economiei și a democrației, este celălalt grup, care, în timp ce promovează extinderea sectorului public dincolo de magnitudinea și conținutul lui legitim, este un adversar al deficitelor bugetare. Îngrijoararea pe care ne-o generează o astfel de concepție vine de la combinația dintre două evoluții. Pe de o parte, este faptul că prea puțini dintre cei ce înțeleg nocivitatea extinderii excesive a sectorului public se străduiesc să o combată. Pe de altă parte, cei ce o promovează par credibili, pentru că, în timp ce sprijină în principiu creșterea dimensiunii sectorului public, adică a rolul statului în societate, ei combat practica de a avea deficite nesustenabile.

Aceste două evoluții sunt principalele cauze pentru care ideea unui sector public extins și a apelării periodice la deficite bugetari nesustenabile nu este credibilă în fața piețelor, în timp ce ideea unui sector public extins și limitarea deficitelor la niveluri sustenabile se extinde și capătă statut de axiomă. În această din urmă viziune, credibilitatea ce apare din ideea corectă a menținerii deficitului bugetar la niveluri sustenabile ascunde întrucâtva caracterul nociv al ideii de a avea un sector public relativ mare. Astfel, viziunea respectivă este mai dăunătoare pe termen lung pentru libertatea economică și, în final, pentru tot ce depinde de libertatea economică (eficiență, libertate politică etc).

În această viziune, ni se propune ca prin creșterea cheltuielilor și a impozitelor să ajungem la un sector guvernamental mare, dar fără ca drumul către această țintă să fie caracterizat de riscurile asociate cu deficite bugetare nesustenabile. Aceste riscuri sunt întotdeauna menționate cu referire la stabilitatea macroeconomică. Totuși, există și un risc aparte, pe care această concepție îl relevă și care, în general, nu este menționat, și anume acela că un deficit nesustenabil ar putea pune într-o lumină proastă creșterea cheltuielilor și ar îndrepta atenția către reducerea acestora, ceea ce ar veni în contradicție cu ideea de a avea un sector guvernamental mare, idee în care ei par să creadă.  

Concret, pe de o parte, cei la care mă refer ne spun, chiar și în aceste zile în care se caută soluții pentru reducerea deficitului, că, în comparație cu alte țări din UE, România are prea puțini angajați în sectorul public, și că, în totală opoziție cu percepția noastră a tuturor, se cheltuie prea puțin pentru oferirea de servicii publice. Din această cauză, volumul serviciilor este insuficient, iar calitatea lor ar fi slabă. Nu fac însă nicio referire la ideea că multe servicii oferite de unele guverne din țările dezvoltate, în special din UE, sunt servicii care pot fi oferite de sectorul privat. Cu alte cuvinte, în aceste țări, s-ar putea să vorbim de o supradimensionare a sectorului public.

Pe de altă parte, aceiași analiști ne reamintesc mereu că avem aproape cele mai mici venituri din impozite comparativ cu alte țări în UE. Nu spun însă că dacă avem în vedere o medie pe perioade suficient de lungi, țări precum SUA, Elveția, Japonia sau Irlanda au, în medie, o pondere a veniturilor egală sau chiar ușor mai mică decât are România după 1995. Și totuși, volumul și calitatea bunurilor și serviciilor publice în aceste patru țări este foarte bună. Aceasta dovedește că o ofertă adecvată de servicii publice nu are nevoie ca ponderea veniturilor din impozite să fie neapărat la nivelurile înalte la care au ajuns în medie, alte state dezvoltate. Ideea de uniformizare este greșită. Ea a fost la modă și în perioada 1975-1985, în fostele țări socialiste, atunci vorbindu-se despre țelul de a atinge o structură pe ramuri a economiilor similară între țări.    

Cu alte cuvinte, ceea ce vor să transmită cei la care mă refer este că, aici, în România, nu o ducem prea bine, deoarece nu cheltuim mai mult de la buget, din cauză că avem impozite prea mici. În viziunea analiștilor la care mă refer, chiar dacă am îmbunătăți colectarea TVA și a altor impozite, nu am obține o creștere mai mare de trei puncte procentuale (pp) a ponderii veniturilor bugetare în PIB. În viziunea lor, tot ar mai  fi nevoie de o creștere a veniturilor bugetare de vreo 10-12 pp din PIB, care să vină din creșterea ratelor de impozitare.  

Eroarea de gândire a celor ce spun că în România este nevoie de creșterea ratelor de impozitare pentru a crește ponderea cheltuielilor bugetare în PIB cu 10-12 pp este gravă. Pentru a o evidenția, voi lua un exemplu ipotetic. Imaginați-vă o economie în care operează doi agenți: unul privat (P1), care produce 100 de mere, și  unul public (G1), care poate oferi un serviciu sanitar complex care costă 40 de mere. Cu alte cuvinte, agentul privat folosește 40 de mere pentru a plăti impozitul pentru a achiziționa serviciul de sănătate și restul de 60 de mere pentru alte nevoi, fără să economisească sau să investească. În această țară, rata impozitării este de 40 la sută (40 de mere/100 de mere).

Să presupunem că, într-o altă economie, mai săracă, agentul privat este P2 și are nevoie, pentru a trăi, tot de 60 de mere, iar el are o productivitate mai mică și de aceea produce doar 80 de mere. Serviciul sanitar complex costă tot 40 de mere, adică rata de impozitare este de 50 la sută (40 de mere/80 de mere). P2 nu poate da agentului public G2 din țara lui 40 de mere pentru același serviciu complex de sănătate, ci numai 20 de mere, adică un impozit de 25 la sută (20 de mere/80 de mere). El nu poate crește impozitul de la 25 la sută la 50 la sută, cât ar fi necesar pentru a plăti serviciul sanitar complex, căci ar muri de foame. Cu alte cuvinte, creșterea de impozite nu este posibilă. În final, P2 fie nu poate avea serviciul complex de sănătate pe care îl are P1, fie îl are, dar de o calitate mai slabă.

Exemplul meu extrem de simplificat arată două lucruri; pe de o parte, că, cu cât productivitatea sectorului privat este mai mică într-o țară comparativ cu alta, cu atât este nevoie de o pondere mai mare a veniturilor bugetare în PIB pentru ca guvernul din țara cu productivitate mai mică să poată oferi aceeași cantitate și calitate de bunuri și servicii cu guvernul din țara cu productivitate mai mare. Pe de altă parte, exemplul meu arată că ponderea în PIB a veniturilor din impozite în țările cu productivitate mai mică nu poate fi crescută decât dacă este precedată de o creștere a productivității sectorului privat. Cu alte cuvinte, nu toată lumea își permite același nivel și aceeași calitate a serviciilor publice. Este un nonsens să vrei să ai același volum și aceeași calitate de bunuri și servicii publice în două țări cu productivități foarte diferite. 

Nu vreau să se înțeleagă de aici că ader la ideea vehiculată de mulți analiști conform căreia ratele de impozitare mai mari sunt legitime odată ce România va fi atins un nivel relativ înalt de productivitate și dezvoltare. Dimpotrivă, creșterea productivității la niveluri relativ înalte este cea care permite ca o pondere relativ redusă a veniturilor ca procent din PIB să fie compatibilă cu o ofertă ce satisface pe deplin cererea de sevicii și bunuri publice de calitate, așa cum fără discuție se se întâmplă în SUA, Elveția și Japonia. Invers, este clar că actualele economii dezvoltate, cu rate relativ înalte de impozitare, au nevoie, pentru a putea accelera creșterea lor economică și a crește nivelul de trai, de o reducere a ratelor de impozitare.     

O altă idee a acestor agenți ai ideilor de inspirație socialistă este să introducem impozitul progresiv pe venitul personal, dar să eliminăm progresivitatea de la TVA. De ce ar fi bună progresivitatea impozitului pe venitul personal, dar nu și la TVA, nu ne spune nimeni. Unii ne recomandă să introducem un impozit progresiv de 10 și 25 la sută pe venitul personal, cu rata din urmă aplicabilă percentilei 90.

Există suficiente argumente conform cărora impozitul progresiv pe venitul personal nu ajută la nimic; în mod cert, nu contribuie la ceea ce este creditat că ar contribui cel mai mult, și anume la reducerea inegalităților economice. În țările occidentale în care este aplicată progresivitatea, ponderea veniturilor bugetare în PIB a crescut treptat după cel de-al Doilea Război Mondial, iar în unele țări este în prezent de 45 la sută.

Cu toate acestea, există o largă literatură care spune că inegalitatea economică s-a accentuat. Unii analiști chiar sugerează că efectele acestor impozite crescute nu au ajuns la maturitate, dar că, dacă mai așteptăm puțin, vom vedea rezultatele. Această concluzie eronată le apare ca firească celor care nu înțeleg că societatea rămâne ordine spontană indiferent cât de multe intervenții am proiecta. Orice mecanism proiectat să reducă inegalitatea sau să atingă vreun alt scop va genera energia elementelor componente ale structurii complexe a pieței pentru a înlătura intervențiile sau pentru a compensa efectele lor, care, din perspectiva ordinii spontane, sunt doar ingerințe care reduc libertatea individuală și, astfel, eficiența ordinii.

Impozitarea progresivă are doar două rezultate vizibile pe termen lung. Pe de o parte, stimulează creșterea cheltuielilor unora pe banii altora. Votanții cu venituri ce sunt impozitate la rate relativ mici votează orice program politic ce propune creșterea cheltuielilor publice, dacă acesta este finanțat prin impozite colectate de la cei cu venituri relativ mari. Rezultatul este acela că, pe termen mai lung, apare o tendință de creștere a ponderii cheltuielilor bugetare în PIB, ceea ce pune permanent presiune pe politicieni ca, ulterior, să crească impozitele. Acesta este un mecanism-cheie prin care unele țări dezvoltate au ajuns să aibă ponderea veniturilor din impozite la aproape 45 la sută din PIB.

Pe de altă parte, impozitarea progresivă determină o asimetrie în comportamentele pentru muncă. Cei ce au venituri mari sunt mai întreprinzători și/sau mai educați, astfel că vor intensifica eforturile să compenseze prin câștiguri mai mari pierderea de venituri cauzată lor de impunerea de rate de impozitare mai mari. În schimb, cei cu venituri mici, în general mai puțin antreprenoriali și mai puțin educați, vor reduce eforturile de a-și crește veniturile, odată ce cererea lor pentru unele servicii sau bunuri publice este satisfăcută. Acesta este un mecanism important prin care impozitarea progresivă conduce, pe termen lung, la accentuarea inegalității.

Având aceste clarificări făcute, proiectarea programului de reducere a deficitului bugetar și a unei strategii de menținere în viitor a deficitului bugetar la niveluri sustenabile ar putea fi în mod eficient ghidată de următoarele idei:

• (i) Pe termen mediu-lung, strategia de a menține deficitului bugetar la niveluri sustenabile trebuie concentrată pe menținerea ritmului de creștere a cheltuielilor bugetare la niveluri sustenabile;
• (ii) Nu este nevoie să concepem măsurile de reducere a deficitului bugetar pornind de la viziunea că, pe termen mediu-lung, ar trebui să ne propunem să avem o creștere a ponderii veniturilor bugetare în PIB la nivelul mediu din UE;
• (iii) Totuși, în actualele condiții, în care piața ar putea să nu mai vrea să finanțeze deficitul nostru bugetar de 9 la sută din PIB, o creștere a impozitelor ar putea fi inevitabilă;
• (iv) Introducerea unui impozit progresiv va accentua inegalitatea economică, contrar dorinței celor ce doresc ca, prin acest tip de impozitare, să o reducă;
• (v) Impozitarea progresivă va contribui la tendința de creștere nesustenabilă a cheltuielilor publice, care este cauza de fond a creșterii deficitului bugetar la nivelul care ne pune în prezent în pericol stabilitatea macroeconomică. Așa cum am arătat cu altă ocazie, atât timp cât, de facto, separația puterilor în stat rămâne precară, revenirea la o situație nesustenabilă a deficitului bugetar este inevitabilă. Impozitarea progresivă va accelera această revenire. Pe termen scurt, impozitarea progresivă ar putea aduce o creștere nesemnificativă a veniturilor bugetare, dar, pe termen lung, deorece stimulează creșterea cheltuielilor, va duce la creșterea impozitelor, așa cum s-a întâmplat și în alte țări dezvoltate;
• (vi) Creșterea impozitelor directe afectează competitivitatea agenților economici. „Patriotismul economic” încorporat în bugetul de anul trecut a contribuit în mod cert la stagnarea economică din primul trimestru al anului 2025. Productivitatea factorilor de producție, factor esențial al creșterii economice, este relativ mică în România, iar impozitarea ar trebui să evite alterarea acesteia;
• (vii) Dacă creșterea impozitelor este inevitabilă, atunci decizia privind ce impozite și cât de mult pot fi crescute trebuie luată pornit de la înțelegerea următoarele grupuri: consumatori, antreprenori, investitori, privilegiați;
• (viii) Grupul consumatorilor este cel mai mare grup neorganizabil din societate. Acest grup a primit o putere nesustenabilă de consum prin politicile wage-led growth, care ulterior a fost erodată de creșterea inflației. Creșterea TVA este singurul impozit care poate face ca acest grup să participe în intregime la efortul de reducere a deficitului bugetar, lăsând totuși la nivel individual decizia privind gradul de reducere a consumului.
• (ix) Antreprenoriatul este ceea ce lipsește, în principiu, României. El nu trebuie afectat prin creșterea impozitelor pe dividende;
• (x) Forța de muncă este impozitată excesiv, dacă avem în vedere CAS, astfel că stimulentele pentru a munci sunt reduse. Creșterea impozitelor pe venitul personal fie trebuie evitată, fie trebuie compensată prin reducerea CAS;
• (xi) În România, spre deosebire de sectorul bugetar, care are un deficit de 9 la sută, sectorul privat are un surplus. Aceasta înseamnă că sumele economisite sunt mai mari ca investițiile. Totuși, aceasta nu înseamnă că avem suficiente economisiri, ci că sectorul privat nu are stimulentele să investească suficient pentru a se dezvolta. Investițiile private nu trebuie descurajate prin impozitare, iar economisirea nu trebuie impozitată suplimentar. Sectorul privat are nevoie să-și crească deficitul său extern prin creșterea investițiilor peste nivelul economisirilor interne, iar pentru ca această evoluție necesară dezvoltării economice a României să nu ducă la accentuarea dezechilibrului contului curent al balanței de plăți externe, este strict necesar ca deficitul bugetar să fie redus, pentru a face loc unui defict al sectorului privat.
• (xii) Orice societate, ca să funcționeze fără sincope, are nevoie ca în aer să plutească ideea de justiție și de justețe a deciziilor. De aceea, trebuie eliminate regulile cu scop, care favorizează anumite grupuri, și care au dus la instalarea și generalizarea sentimentului de injustiție;
• (xiii) Pe termen foarte scurt, orice cheltuială care se poate defini ca risipă trebuie redusă cu pași realiști. Realismul este strict necesar, căci, așa cum am arătat cu o altă ocazie, în Marea Societate, nu numai inventarea de reguli produce șocuri, dar și retragerea lor. Acesta trebuie să fie primul pas al strategiei de aducere și menținere a ritmului de creștere a cheltuielilor bugetare la niveluri sustenabile, pentru a asigura ca și defictul bugetar să fie menținut la niveluri sustenabile;
• (xiv) În condițiile în care creșterea impozitelor devine inevitabilă ca măsură de reducere a defictului bugetar, cel mai puțin nocivă este creșterea TVA, până la limita care face posibilă evitarea creșterii impozitelor directe care afectează atitudinea față de muncă (impozit pe venit personal, impozit pe pensiile care se calculează pe baza contributivității și a evoluțiilor pieței), antreprenoriatul (impozite pe dividende, pe profit, inclusiv pe profitul din activități independente etc), investițiile (impozit pe câștiguri din capital) și economiile (impozit pe dobânzi).
• (xv) Dacă aplicăm această schemă de gândire pe care am prezentat-o aici, rezultă că este optim ca reducerea deficitului bugetar să fie făcută prin creșterea TVA și prin reducerea cheltuielilor, astfel încât să obținem o reducere a ponderii deficitului bugetar în PIB de 2 pp în 2025, cu cel mai mic impact negativ asupra potențialului creșterii economice. Aceasta implică o creștere semnificativă a TVA, însoțită de anunțul clar că ulterior va fi inversată, pe măsură ce se fac progrese în aducerea la niveluri sustenabile a ritmului de creștere a cheltuielilor;
• (xvi) Este însă de presupus că, în condițiile politice concrete, în care la guvernare vor fi patru partide cu viziuni ideologice diferite, șansele să existe un clear cut sunt mici. Probabil că soluția va conține un mix ce va include creșterea TVA, creșterea impozitelor pe muncă, pe activități independente, pe dividende, pe economii, pe pensii, și unele reduceri de cheltuieli. În timp ce acest tip de soluție va reduce pe termen scurt deficitul bugetar, perpetuându-i însă premisele reapariției într-un viitor apropriat, va reduce stimulentele pentru muncă eficientă, va altera firavul spirit antreprenorial și va menține teama de a face investiții private.