Reforma administrativ-teritorială: între romantismul ardelenist şi miştocăreala lejeră a lui Ciolacu / Care sunt pașii pe care ar trebui să-i urmeze comisia Neacșu-Băluță

Regimul Iohannis, bazat pe servicii secrete, partide controlate din afara lor şi presă clientelizată primelor două, are nevoie de un flux constant de teme de clămpăneală publică pentru a muta atenţia de la fiasco-ul democratico-electoral din finalul lui 2024. S-a bătut palma între băieţii de la vârf ca nimeni să nu dea explicaţii sau să răspundă pentru criza statului şi decredibilizarea României în faţa partenerilor din Occident, adică s-a făcut blat ca să mergem înainte cu aceiaşi oameni; cetăţeni, circulaţi vă rog, nu-i nimic de văzut pe-aici.

O astfel de temă evergreen, bună de scos de la naftalină fiindcă are impact emoţional în toate segmentele de public (“regionalismul”), plus potenţial vizual (“hărţi în carioca, steme de judeţ”), deci cârlig la TV-uri, e reforma administrativ teritorială, aruncată din nou pe masă de premierul Ciolacu săptămâna asta.

Nu spun că România n-are nevoie de aşa ceva. Are. Doar că după modul cum au pornit lucrurile, şansele de a o obţine altceva decât pălăvrăgeală pentru trecerea vremii, energie politică risipită şi eventual o cosmetizare exagerată din vorbe a ce avem deja (asocieri voluntare de comune, cu impact modest în realitate) sunt zero.

Prima problemă e una de proces: Ciolacu a format o comisie de partid condusă de vicepremierul Neacşu şi Băluţă, primarul de Sector 4, oameni forte ai regimului, care se vor aşeza să scrie direct un proiect de lege. Cu alte cuvinte, s-a pus căruţa înaintea boilor (nici o aluzie), când de fapt legea trebuie să fie doar instrumentul prin care pui în practică o anume viziune de reformă. Această viziune, evident, nu există în acest moment, ca dovadă că premierul Ciolacu nu a putut da nici un fel de detalii.

Cum ar trebui făcut, după regula europeană, când ai în faţă o reformă de asemenea anvergură? Primul pas ar fi ca iniţiatorii să producă o Carte Verde (green paper), document-standard în care se pun societăţii marile întrebări în legătură cu schimbările avute în vedere, în limbaj normal de consultare publică, nu în jargon juridic: dragi cetăţeni, care credeţi că sunt principalele probleme ale administraţiei locale azi în România? Ce vă nemulţumeşte, concret?

Întrebările pot fi mai detaliate, cu referire specifică la componentele administraţiei (primării, judeţe, prefectură, ADR-uri etc) iar consultările, întinse pe o perioadă determinată, pot include şi focus-grupuri speciale cu practicieni din administraţie, experţi, universitari, lideri relevanţi din comunităţi. Apoi iniţiatorii demersului, având un secretariat tehnic inteligent şi cu expertiză, sintetizează într-o formă uşor de înţeles rezultatele exerciţiului de consultare şi îl publică, structurând materialul în jurul marilor întrebări şi scenariilor alternative de reformă.

Apoi aceeaşi echipă de experţi a guvernului (sau PSD?) face un pas mai departe şi publică o Carte Albă a Reformei Administrativ-Teritoriale (white paper, tot un document-standard în practica UE) care pe baza concluziilor consultării anterioare dezvoltă în detaliu unul sau două scenarii de reformă realiste, incluzând acolo plusuri şi minusuri pentru fiecare, calcule cost-beneficiu şi o secţiune consistentă de analiză a experienţelor internaţionale similare: ce ţări au mai făcut astfel de reforme şi ce e de învăţat din eşecul sau succesul acestora? Cartea Albă e tot un document non-juridic, pus din nou în consultare publică o perioadă determinată, pentru ca toată lumea să-şi poată da cu părerea.

Deja în această etapă guvernul trebuie să-şi fi stabilit clar obiectivele reformei: e pe primul loc reducerea de costuri cu salariile în administraţie? Sau mai buna coordonare a unor funcţiuni publice importante la nivel sub-naţional (politici de amenajarea teritoriului, serviciile de transport, gestiunea deşeurilor) care au sens pe zone mai mari decât o comună sau oraş? E decizia descentralizată în sine o valoare asumată politic, indiferent de calitatea ei? Cât de mult facem dezvoltare prin poli de creştere cu autonomie sporită, şi cât coeziune teritorială (adică, în jargon UE, redistribuţie din zonele prospere către cele mai sărace)?

Toate sunt obiective legitime dar care nu trag în aceeaşi direcţie, între ele fiind necesar un compromis: nu poţi să ai simultan şi mai multă autonomie locală, şi uniformitate în calitatea serviciilor pe tot teritoriul ţării. De asemenea, pe baza experienţei internaţionale, nu-i o regulă că o reformă bună va scădea costurile bugetare – uneori le poate chiar creşte, iar lucrurile sunt ok dacă coordonarea ameliorată între instituţii compensează asta prin creşterea calităţii serviciilor şi infrastructurii publice, viteza mai mare de realizare a investiţiilor, absorbţia mărită de fonduri UE etc.

De asemenea, tot experienţa globală ne învaţă că nu-i deloc obligatoriu ca descentralizarea să scadă corupţia sau să producă politici locale mai bune, în special în ce priveşte minorităţile sau pe cei defavorizaţi, cum par să ia drept axiomă politicienii români. Aici totul depinde de contextul naţional şi de multe alte variabile; uneori se întâmplă, alteori nu.

În fine, după ce s-au parcurs etapele de analiză, reflecţie şi consultare publică pe baza celor două documente-precursor – Cartea Verde şi Cartea Albă – se poate trece la scrierea unui proiect de lege. Evident, el va reflecta deciziile luate în Cartea Albă şi va fi pus la rândul său în dezbatere publică, după procedura ştiută. Tot procesul se poate încadra foarte bine în cele şase luni date ca termen de premier. Întrebare: sunt Neacşu şi Băluţă în punctul de a purcede la redactarea unei astfel de legi majore, au ei expertiza de public policy menţionată mai sus, sau legitimitatea democratică de a angaja statul în aşa schimbări fără să se fi consultat decât cu oamenii de partid din acel grup de lucru? Evident, nu.

Măcar au ei idee de dilemele de parcurs şi de faptul că ce am descris înainte trebuie să fie practica normală în democraţie la o mare reformă? Deciziile implicite încorporate în lege se vor baza pe analize reale sau pe argumente false, tip Gâgă (“structura administrativă nu-i bună că-i prea veche, datează din 1968 din perioada Ceauşescu”, ca şi când ăsta în sine e motiv s-o schimbi, iar nu analiza a ce funcţionează şi ce nu; prefecţii francezi au fost creaţi de Napoleon în 1800).

Se va disipa iar dezbaterea publică în tot felul de teme-parazit legate identitatea regională, asezonate cu poveşti de sec 19, care polarizează opinia publică şi atrag comentarii fanatice pe reţele, dar care sunt prea puţin utile când vrei să proiectezi o administraţie cu eficienţă mărită şi măsurată cu indicatori? Vor veni iar lideri ca dl Dîncu să ne piardă vremea la TV cu soiul acela de ardelenism romantic, aburitor, din care reiese cumva că ar fi bine să fie bine, dar nu ne lasă cineva de sus (a se înţelege Bucureşti) – când ei înşi au fost tot timpul sus, adică la Bucureşti şi la butoanele statului, iar ce au vrut ei, exact aia s-a făcut, fără să-i oprească cineva?

Are de gând grupul de lucru Neacşu-Băluţă să contacteze Centrul de Expertiză în reforme administrative al Consiliului Europei, întâmplător coordonat de un român, unde există foarte multă cunoaştere, echipe de consultanţi internaţionali şi toată arhiva reorganizărilor teritoriale de acest fel în diverse ţări? (Uniunea Europeană nu are mandat pe organizare teritorial-administrativă şi democraţie locală, deci pentru treburi de genul ăsta foloseşte de regulă CoE drept subcontractor). Va apela oficial la asistenţa Consiliului, care este cu cost zero pentru statul român, sau vor prefera să meargă înainte singuri ca să nu le sufle nişte străini neaveniţi în ciorba de partid?

Ştie echipa Ciolacu-Neacşu-Băluţă ce ţări au aplicat recent genul ăsta de schimbări şi ce am putea învăţa de la ele, cu bune şi rele, dacă e să ne apucăm şi noi? De exemplu că Ucraina avea în 2014 aproximativ 11.400 primării, iar după o reformă graduală şi deşteaptă (adică fără şocuri politice sau scandal) a ajuns în 2021 la 1.469, adică le-a redus cu aproape un ordin de mărime? Cum a procedat?

Că Albania a făcut la fel, grupând 384 de foste primării în doar 61 actuale? Sau că în 2023 Finlanda a creat consilii regionale alese direct (înainte avea doar un nivel de administraţie locală) şi a urcat acolo întregul sistem de asistenţă medicală de la primării? Am menţionat aici doar câteva cazuri în care se întâmplă ca am fost şi eu implicat, drept consultant, în anii din urmă, dar mai sunt alte state care au făcut reforme similare. Ne interesează?

Nici cât negru sub unghie. Se va baleia între argumente dezlânate, harţi redesenate cu criterii emoţional-estetice cum explicam mai sus; se vor evita temele relevante, în special cele de tip trade-off (adică atunci când un obiectiv legitim trage într-o parte, altul în cealaltă, şi trebuie făcut un compromis negociat între ele). Şi nu se va face o discuţie reală cu societatea pe marginea adevăratelor probleme ce trebuie rezolvate prin reformă. După părerea mea, cele mai importante ar fi:

• Fragmentarea mare din rural (prea multe primării în faliment tehnic), dar care cere rezolvări diferite în funcţie de specificul micro-zonal; s-a dovedit că asocierile laxe şi voluntare de comune pe care le avem deja în lege nu sunt o soluţie; anticipez că tot exact pe această non-soluţie se va merge şi pe mai departe.
• Problema zonelor metropolitane, adică coordonarea politicilor importante (aprobări de construcţii, transport, mediu) în jurul marilor municipii prin limitarea autonomiei comunelor/oraşelor adiacente; din nou “zonele metropolitane” soft pe care le avem deja nu sunt o soluţie, de fapt lumea nici nu ştie că ele există.
• Problema Consiliilor Judeţene (CJ) care, deşi nu au bugete proprii mari sau angajaţi mulţi, au ajuns un concentrator de decizie administrativă exercitată discreţionar şi o bază de putere politică autocratică pentru partide. Dacă vom avea mai puţine şi le vom numi regiuni, nu rezolvăm cu nimic problema de poastă guvernare la nivelul intermediar dintre statul central şi comunităţi – ba chiar sărim din lac în puţ.
• In fine, necazul cel mai mare: regulile arbitrare şi imprevizibile de alocare a fondurilor publice de sus în jos, atât pentru CJ-uri dar mai ales pentru primării, care clientelizează administraţia locală şi fac viaţa imposibilă unui ales local care vrea să fie onest şi să aibă un plan de management pe cei patru ani ai mandatului. Aici e nevoie de o combinaţie de formule bugetare care să nu se mai încalce an de an, plus un sistem mai transparent şi obiectiv decât cel actual pentru finanţarea a ce nu poate fi prins în formule matematice multi-anuale, cum ar fi proiectele de investiţii.
• Bucureștiul este un caz complicat și special. Îl vom trata separat într-o analiză viitoare.

Totul e complicat şi deloc uşor de discutat public în presa cu orizont de interes milimetric sau în interiorul partidelor dominate de flaşnetari în căutare de sloganuri populiste. Premierul Ciolacu a declarat eroic că „eu, să acționez ca pe timpul comunismului, paușal, n-o s-o fac niciodată.” Nu doar că nu-i clar ce înţelege el prin pauşal, dar are aerul că va face exact opusul a ce spune, ca de obicei, deoarece chiar şi comuniştii la reforma din ’68 au produs cât de cât nişte studii înainte de schimbare. E puţin probabil ca, la cum stau lucrurile, PSD să urmeze măcar exemplul precursorului său, PCR.

Notă: Sorin Ioniță se alătură de azi echipei de editorialiști G4Media.ro. Este președintele Asociației Expert Forum și analist de politici publice.

Citește și

OFICIAL Marcel Ciolacu confirmă discuțiile privind reorganizarea administrativ teritorială a României: Aș dori în această sesiune să venim cu un proiect de lege